隨著2026年新年鐘聲的敲響，我們不僅走過了2025年，還同時走過了國家的“十四五”時期。應該說，“十四五”時期給我們企業(yè)留下深刻印象的除了新冠疫情帶來的壓力之外，更多的印象還是在這五年期間持續(xù)開展的波瀾壯闊的“國有企業(yè)改革”進程。即便是在疫情最困難的時期，我國的國企改革仍然邁著既定的步伐前進，并且取得了顯著的成果�？梢哉f，國企改革的重點工作從中央企業(yè)到地方國企都相繼取得了階段性的成果，并且成效顯著。
記得2024年在一家央企的三級公司做咨詢服務，主要內(nèi)容是國有企業(yè)的三項制度改革，在項目結束后雙方話別時，客戶的一把手問我：你們覺得下一步國企改革的重點工作是什么？其實這不單單是這家國企領導自己的問題，也是眾多國企對未來國企改革的重點方向與重點任務提出的問題。隨著2025年的結束，隨著許多國有企業(yè)十五五規(guī)劃的完成，國有企業(yè)在管理上顯然需要更深層次的改革工作，以適應十五五規(guī)劃設計的新前景與規(guī)劃的新目標。
一、本輪國企改革的出發(fā)點
自2013年十八屆三中全會再次提出國企深化改革的發(fā)展主題以來，國務院先后在2015年和2017年先后提出國企薪酬分配制度和用人制度改革、混合所有制改革、國企治理體系建設等三項主要的改革工作，并從試點工作逐步向全國推廣，到十四五期末從央企到地方國企已經(jīng)基本完成以上工作。
從國企改革的出發(fā)點來看，主要目的是為了解決國有企業(yè)長期存在的市場活力不足的問題，這種存在于國企中的活力不足，既影響到國企的市場競爭力，使國有企業(yè)在與西方企業(yè)的競爭中處于下風，甚至在與國內(nèi)民營企業(yè)的競爭中也占不到便宜。由于活力不足導致的競爭力不足，在外資與民企的壓力下，國企只能在壟斷與資源產(chǎn)業(yè)領域還存在稍許生機，并且國有企業(yè)的生存空間還有被持續(xù)壓縮的趨勢。
因此，如何提升國有企業(yè)的活力乃至國企競爭力，就是本輪國企改革需要重點解決的問題，希望通過改革激發(fā)國企內(nèi)部的活力，提升國有企業(yè)的市場競爭實力，成為國民經(jīng)濟的重要支柱，這應該是本輪國企改革的初衷以及出發(fā)點。
二、本輪國企改革的整體思路
從管理理論以及對國企現(xiàn)狀的分析來看，頂層設計者認識到國企競爭力不足是由于企業(yè)內(nèi)部缺乏活力所造成的，而活力不足的原因可以大致歸納為“國企產(chǎn)權問題”以及“國企內(nèi)部機制問題”。解決國有企業(yè)的產(chǎn)權問題是國企改革的根本，而在此基礎上配套管理機制的改革，將必然會帶來國企活力的上升以及競爭力的增強。
1、通過“混合所有制”解決產(chǎn)權問題
從上世紀八十年代改革開放伊始，對國有企業(yè)的批評就集中在純粹的公有制經(jīng)濟（集體經(jīng)濟）體系會帶來企業(yè)所有權的缺陷。由于缺乏直接的實際所有者，國有企業(yè)的盈利與虧損也就缺少了最終負責的主體責任人，這種情況帶來的結果就是誰都能對國企的管理提出質疑或要求，但是又沒有任何人對國企的經(jīng)營結果負責，而解決問題的根本方法就是開展產(chǎn)權制度改革，通過產(chǎn)權改革來找到那個對企業(yè)經(jīng)營結果負責的人。
從八十年代提出國企的這個問題以后，中央在產(chǎn)權改革上開展了多次嘗試，從最初的“包干制”到后來的“MBO”，最終目標是在國有企業(yè)中建立起所謂的“自主經(jīng)營、自負盈虧”的市場化主體。但是由于歷次改革中的片面性，在完成了各自的歷史使命后，這些嘗試都先后宣告失敗。
“混合所有制”的提出融合了“完全公有”與“打包全賣”中的優(yōu)點，又同時解決了兩者的缺點。通過在國有企業(yè)中引進外資、民營資本解決產(chǎn)權問題，以找到原來國有企業(yè)中所缺少的“對企業(yè)經(jīng)營最終負責的人”，又能夠通過混合所有制規(guī)避“MBO方案”中賤賣國有資產(chǎn)的完全私有化問題。特別是在關鍵產(chǎn)業(yè)領域要求國有資本占主體資格的限制性條件中，混合所有制是某種程度上在“完全公有”與“完全私有”兩種極端情況之間找到了相對合理的改革機會。
無論“混合所有制”改革工作在不同地區(qū)的推進情況如何，他在本輪國企改革的初衷就是通過“體制改革”來解決國有企業(yè)多年來存在的痼疾，以此為國有企業(yè)打開了通過市場化之路的改革之門
2、通過國企治理解決“決策機制”問題
隨著以“混合所有制”為特征產(chǎn)權制度的落地，馬上就面臨著第二個問題，就是企業(yè)經(jīng)營決策權力的最終歸屬問題。雖然混合所有制從名義上解決了“對企業(yè)經(jīng)營結果最終負責”的問題，但是實際上這一項工作并沒有最終完成，企業(yè)的經(jīng)營決策權還是要最終落實到具體的人員頭上。
混合所有制雖然引進了外資與民資，但是國資并不是完全退出了，只不過國資改變了原來“一家獨有”的狀況，成為企業(yè)中的一部分力量而已。但是不同的資本性質必然帶來不同的股東，那么不同性質的股東必須通過建立一種合乎市場的決策機制，才能最終完成國有企業(yè)產(chǎn)權改革的任務，這種決策機制我們就稱之為“治理體系建設”。
混合所有制基礎上的“治理體系建設”就是通過建設與完善企業(yè)的頂層決策、監(jiān)督與經(jīng)營機構，各方資本才能放心的將權力交給這個相互制衡的機構，從而實現(xiàn)完全的“委托代理機制”，實現(xiàn)所有者與經(jīng)營者相分離。在這一背景之下，政府作為出資人不再對國有企業(yè)的具體經(jīng)營決策負責，不再參與企業(yè)的日常經(jīng)營決策，而只能派出合適的董事代表政府發(fā)表決策意見，從而保護國有資產(chǎn)的出資安全。
混合所有制的治理體系建設在國企改革的進程中從兩個領域進行了延伸，一是在沒有開展混合所有制改革的國有企業(yè)，也就是全部為國資的企業(yè)中進行的同樣的治理體系建設；另一個領域是政府對派出董事的授權體系建設，以持續(xù)的實現(xiàn)政企分開的改革目標。
3、通過“三項制度改革”實現(xiàn)激勵相容
如果說“混合所有制改革”與“治理體系建設”還是從頂層來解決國企問題，那么接下來的“三項制度改革”就已經(jīng)從激發(fā)每一位員工積極性的角度去解決國有企業(yè)固有的活力不足問題了。其實“三項制度改革”課題的提出與混合所有制是并行甚至更早的，更遠遠早于“治理體系建設”的課題，可見中央對本輪國企改革的意見是“體制改革”與“機制改革”并行，并不存在先后順序的問題。
“三項制度改革”政策的提出主要是解決國有企業(yè)內(nèi)部的競爭力不足問題，由于常年的大鍋飯效應，造成國企員工干多干少一個樣，干好干壞一個樣，員工能進不能出，干部能上不能下，久而久之就帶來了“劣幣淘汰良幣”的現(xiàn)象。這種問題是長期以來國企競爭力不足的表象，也是國企的產(chǎn)品與服務長期競爭力不足的直接原因。
三項制度改革就是通過國企內(nèi)部的“約束激勵機制”改革解決以上存在的問題，在國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革以及決策機制改革基礎上激發(fā)國企員工的積極性，提高國有企業(yè)對人才的吸引力，從而實現(xiàn)國企活力的切實提升。
三、本輪國企改革存在的“閉環(huán)欠缺”
應該說，在前邊我們提到的三項改革內(nèi)容中，“混合所有制”屬于體制改革，雖然十年間取得了一定的進展，但是并未完全達到當初政策設計的目標，具體原因在本篇文章我們不做詳細的分析，對混合所有制改革中存在的問題我們也不再繼續(xù)討論。
那么除了混合所有制改革，“國企治理體系建設”與“三項制度改革”都屬于機制改革，治理體系建設屬于“決策機制”，三項制度改革屬于“激勵機制”。那么從企業(yè)整體的管理架構來看，在機制改革這一塊還存在一個明顯的短板，就是“監(jiān)督機制”的建設，這樣才能形成“決策、激勵、監(jiān)督”三者的聯(lián)動與閉環(huán)。
從中央政策設計層面的思路來看，你們說國有企業(yè)缺乏決策的負責者，沒人敢對決策負責，那么我們就通過董事會建設、經(jīng)理層建設將原本屬于政府的權力轉移給董事會、經(jīng)理層，實現(xiàn)了決策權力的轉移，政府只在治理層面行使自己的產(chǎn)權權力。同時在這個基礎上通過“三項制度改革”來激勵決策層與經(jīng)營層，干的好了有獎勵，干的不好有懲罰，基本上實現(xiàn)了與市場激勵水平相對接。無論是高層還是普通員工都能從激勵機制的改革中實現(xiàn)自己的利益價值，將企業(yè)成長與員工利益有效的綁定。
但是政策制定者同時也看到，權力下放了，物質激勵也給了，但是到底怎么來控制國有企業(yè)呢？萬一國企決策者做出來不符合國家政策與產(chǎn)業(yè)要求的決策？或者說經(jīng)營者會不會利用自己的在位優(yōu)勢為個人謀取私利呢？這些都會造成國有企業(yè)的產(chǎn)權損失，所以從中央層面還需要制定一種在現(xiàn)有權力體系之下的制約機制，來約束決策者與經(jīng)營者的行為，使之符合于國家的政策法律要求、甚至是國有企業(yè)的道德要求。
所關鍵不同的是，這種約束機制一定要以制度的形式固定下來，通過制度告訴企業(yè)的決策者與經(jīng)營者哪些能做、哪些不能做，而不再如過去一樣以政府領導人的好惡來對企業(yè)發(fā)號施令。
那么，以“內(nèi)控合規(guī)體系建設”與“制度體系建設”為導向的約束機制建設，就成為國企改革下一步需要重點關注的領域。
四、以“制度建設”為核心的“內(nèi)控合規(guī)體系建設”成為國企改革的下一個攻堅重點
1、國企內(nèi)控建設工作早已開展
雖然我們將“制度建設”、“內(nèi)控建設”放在國企改革的最后一個部分，但是從時間順序來看，國有企業(yè)的制度建設與內(nèi)控建設已經(jīng)早已開展。早在2008年國家財政部、審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委就聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年4月26日，國家五部委又發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（被稱為“中國的薩班斯法案”），從18項指引對企業(yè)內(nèi)部控制進行了具體地規(guī)范，從此之后，內(nèi)控建設一直是國有企業(yè)經(jīng)久不衰的話題。
2、國企內(nèi)控建設更多的流于形式
之所以我們說作為國企改革的攻堅戰(zhàn)、或者說國企改革的最后一環(huán)是以制度建設為核心的“內(nèi)控合規(guī)體系建設”，是因為在2021年之前，內(nèi)控體系建設更多的停留在形式層面，也就是從形式上暫時符合了國企內(nèi)控體系的要求，但是從實際來說，內(nèi)控體系并未能在國有企業(yè)約束機制上發(fā)揮應有的作用。而進入到2022年之后，這種對內(nèi)控體系建設的要求明顯增強，也說明中央意圖快速形成國企改革的閉環(huán)，以達到改革的最終成果目標。
3、內(nèi)控建設將從“形式合規(guī)”向“實質增效”轉變
2025年3月，國務院國資委發(fā)布《關于做好 2025 年中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督工作有關事項的通知》，提出穿透式內(nèi)控要求，明確提出當年內(nèi)控工作的重點是“推動中央企業(yè)內(nèi)控從 “形式合規(guī)” 轉向 “實質效能””轉變，這也可以說是中央明確提出未來十五五期間國有企業(yè)改革的重點要求。從形式向實質的轉變存在兩個方面的要求，一是內(nèi)控體系建設要更加切合于企業(yè)的運行實際，不能脫離企業(yè)所處行業(yè)以及企業(yè)所處發(fā)展階段的現(xiàn)狀，禁止照抄照搬。二是要求企業(yè)的運行要按照內(nèi)控體系的要求開展，不能內(nèi)控與執(zhí)行兩張皮，在未來更加強調內(nèi)控體系的執(zhí)行性問題。
4、制度建設成為內(nèi)控體系建設的重點
從2023年開始，國務院國資委每年都會在3月份發(fā)布關于做好本年度《中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督工作有關事項的通知》的文件，對國資央企內(nèi)控體系建設與監(jiān)督工作的細項要求發(fā)生了較為明顯的變化，其中主要的變化就是將內(nèi)控制度建設作為六項重點工作中的一項。特別是在2025年3月的通知文件，第二項與第三項重點工作中連續(xù)提出“加強制度建設，細化實化穿透式監(jiān)管內(nèi)控制度性安排，評估內(nèi)部規(guī)章制度設計缺陷，做好制度“廢改立”與“緊盯重點領域，切實強化內(nèi)控制度執(zhí)行剛性約束”兩項要求，可見制度建設在內(nèi)控體系建設中占有越來越重要的地位。
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